欄目：新聞資訊    人氣：0    日期：2016-10-15

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留學生/應(yīng)屆生/非婚子女 落戶上海咨詢

　　為什么一定要讓人才類集體戶轉(zhuǎn)到和集體戶口相區(qū)別的社區(qū)公共戶？從目前來看，還缺少一個令人信服的解釋。

　　對戶籍有效的管理，逐步讓外來人口享受和當?shù)鼐用裢鹊墓卜?wù)，實現(xiàn)真正的公共服務(wù)均等化，這是今后改革的方向。

　　2015年10月，江冰焰結(jié)婚了，但不合法——沒有領(lǐng)結(jié)婚證。

　　江說，不是他不想領(lǐng)結(jié)婚證，而是依照上海市現(xiàn)行政策，他沒有辦法提供相關(guān)材料，繼而辦不了結(jié)婚證。按照上海市積分落戶政策，江冰焰2013年獲得上海市戶口——一種人才類的集體戶口，掛靠在上海市學生事務(wù)中心。還未體驗到上海戶口的好處，同年11月，該市公安局發(fā)布《關(guān)于做好人才類“集體戶口”清理和“社區(qū)公共戶”落戶審批準備工作的通知》（以下簡稱《通知》），按照通知要求，江持有的人才類集體戶口須轉(zhuǎn)為社區(qū)公共戶口。

　　和很多在上海工作的外地人不同，江冰焰的工作地在成都。因沒有轉(zhuǎn)入社區(qū)公共戶口，他成了“控制戶”。按《通知》實施時間表，2014年7月1日起，仍未遷出的集體戶被統(tǒng)一列為“控制戶口”，對其出入境管理等事項停止辦理。

　　他一度無法辦理結(jié)婚證所需的戶籍證明?；槎Y那天，江冰焰沒有亮出結(jié)婚證。

　　江冰焰等主動拒絕轉(zhuǎn)入社區(qū)公共戶的集體戶主們組成了若干維權(quán)QQ群，僅南方周末記者加入的兩個群就有2700人之多。

　　轉(zhuǎn)社區(qū)戶，逼良為娼？

　　“如果你沒有在這里住，一旦被居委會抽查發(fā)現(xiàn)，就會嚴肅處理。”2014年4月，正在派出所咨詢社區(qū)公共戶口辦理手續(xù)的謝秋曼接到了戶籍警的警告。

　　2013年7月，謝從上海一所高校取得碩士學位，按積分落戶政策獲得上海市人才類集體戶。此后，她去了北京工作。

　　作為一項社會化管理服務(wù)項目，上海市人才類“集體戶”（包括市、區(qū)兩級人才服務(wù)中心和上海市學生事務(wù)中心，以及各類人才中介服務(wù)機構(gòu)設(shè)立的集體戶）設(shè)立于上世紀90年代初，至今已經(jīng)有20年。該市公安局人口辦副主任閻昭曾公開表示，隨著時間推移，掛靠在人才類集體戶的人數(shù)不斷增加，而且落戶人員大多是人戶分離，一旦遇到婚嫁、出入境、購房等需求，都需要返回戶籍地派出所開具戶籍證明，存在諸多不便。

　　按照《通知》實施安排，上海對人才類“集體戶”戶籍人員分階段進行遷離，2014年4月1日至6月30日為整頓清理階段。對戶口極為敏感的謝秋曼獲知上述要求后向工作單位請了假，從北京回上海轉(zhuǎn)社區(qū)公共戶。按照辦理流程，謝要拿著租房合同去稅務(wù)部門備案，經(jīng)房東同意后交由居委會和派出所審核。

　　問題在于，居委會、派出所發(fā)現(xiàn)謝秋曼不在上海長期居住，口頭拒絕了落戶申請。謝覺得可笑，“哪條法律規(guī)定租了房要天天??？”戶籍警讓她遷回原籍，但她家中老宅早已變賣，無處可遷。

　　謝秋曼短期內(nèi)無法從北京分公司調(diào)回上海總部工作，“眼看要成黑戶了，必須想點辦法。”她換了一個派出所，在房東同學的配合下應(yīng)付了入戶抽查，拿到社區(qū)公共戶口。“這不符合政策，也不符合我的實際情況，但是沒辦法，有點逼良為娼。”

　　在上海人才類集體戶口人群中，謝秋曼并不是孤例。這個群體的確切數(shù)量鮮有披露，但從集體戶主事后起草的多個版本的投訴、上訪材料看，數(shù)字在13萬左右。南方周末記者獲得的上海市公安局人口辦一份內(nèi)部文件顯示，人才類集體戶在上海已有產(chǎn)權(quán)房或共有產(chǎn)權(quán)房的，就達到11646人。

　　依據(jù)上海市相關(guān)規(guī)定，社區(qū)公共戶主要解決市內(nèi)戶口待定等六類人群的戶口遷移問題。

　　心有余悸的謝秋曼加入了集體戶主創(chuàng)建的QQ群。和謝不同，在上海以高分通過司法考試的李老實并不想遵守這個《通知》，“它的適用期限、后續(xù)政策、合法性合理性現(xiàn)在都不清楚，也沒召開聽證會，為什么要遵守？”但擺在李老實面前的現(xiàn)實，并不樂觀。

　　控制戶，還是黑戶？

　　“媽，我怎么成了控制戶了？”2014年7月，李老實的山東老鄉(xiāng)賀玉蘭接到女兒曾曉曉從上海打來的電話。彼時，曾曉曉從美國返回上海。出國前，曾按照上海市落戶積分政策獲得人才類集體戶口，掛靠在當?shù)厝瞬沤涣髦行摹?/p>

　　按《通知》實施時間表，2014年7月1日起，仍未遷出的集體戶被統(tǒng)一列為“控制戶口”，對其出入境管理等事項停止辦理。從那個月開始，曾曉曉們進入自稱的“黑戶期”。

　　賀玉蘭急了，瞞著女兒趕到上海。曾曉曉一個大學同學在上海有房，賀玉蘭請她幫忙落社區(qū)公共戶。第一次，轄區(qū)派出所得知曾曉曉長期在國外，拒絕辦理，失望的賀玉蘭返回山東。第二次，同學說服了派出所，但街道辦事處又不同意。曾曉曉至今仍是“控制戶”。

　　同樣在2014年，劉默山遇到了比曾曉曉更麻煩的事。劉在上海工作6年之后被派往河北，2014年7月，他的身份證到期。在申辦身份證時，上海一派出所發(fā)現(xiàn)劉是“控制戶”，拒絕發(fā)放正式身份證，只答應(yīng)給他開一張有效期3個月的臨時身份證。“3個月到期之后怎么辦？”“沒法辦。”

　　劉默山想過轉(zhuǎn)為社區(qū)公共戶，但一個朋友的遭遇讓他對“社區(qū)公共戶”心生厭惡。

　　他的朋友叫艾小樓。2014年10月，在深圳創(chuàng)業(yè)的艾小樓距離拿到社區(qū)公共戶口一步之遙：居委會大媽入戶抽查那天他沒在上海，落戶審核沒通過。

　　艾小樓到國家信訪局網(wǎng)站上投訴。后來上海市學生事務(wù)中心要求艾先辦理社區(qū)公共戶，“不把戶口遷出去，不給你調(diào)檔案。”他覺得荒唐，撂下一句氣話，“大不了我走，有比這個更悲催的事情嗎？”

　　劉默山再去派出所要求換正式身份證，拿到一張加蓋公安局公章的告知單：12月31日前，滯留在集體戶口內(nèi)的人員可以辦一次除戶口遷出、購房用途之外的戶籍證明，以及辦一次臨時身份證。2015年1月1日起，控制戶的戶口、身份證、護照等事項均停止辦理。

　　劉默山也去國家信訪局的網(wǎng)站投訴，他認為這不符合身份證法和《戶籍登記條例》。12月初，上海市公安局人口辦給他打了電話，“確實給你們造成了不便，正在研究政策的修改。”

　　兩次遷戶緩沖期

　　修改后的政策被控制戶們稱為“元旦新政”，盡管“新政”并未通過媒體發(fā)布。

　　劉默山們發(fā)現(xiàn)，2015年年初，上海市學生事務(wù)中心將人才類集體戶的托管期限延長至2015年6月31日。

　　南方周末記者以咨詢者身份就此詢問上海市學生事務(wù)中心受理大廳楊姓負責人。楊說，延長托管是他們和公安局爭取的結(jié)果。

　　“還是考慮到穩(wěn)定。當時公安局說到了那個時間點，沒遷走就不給辦事?？斓搅宋覀円豢矗€有兩萬人戶籍在這里，我們就和公安局協(xié)商，要有個緩沖期。”楊姓負責人說。6個月過去，當?shù)毓簿譀]有再發(fā)文，上海市學生事務(wù)中心主動將戶口托管期限延長到了2015年12月31日。

　　吊詭之處在于，上海市公安局人口辦于2015年5月6日在回復集體戶網(wǎng)上咨詢時稱，“本市公安機關(guān)對‘集體戶’滯留人員戶口未作時限規(guī)定。只要戶口所在單位同意出具《同意辦理戶口、身份證事項證明》，即可正常辦理任何戶口、身份證事項。”

　　李老實很納悶，《通知》的本意是清理集體戶口，但政策施行一年之后出現(xiàn)了松動。他以為無論集體戶還是社區(qū)公共戶都要和之前的種種遭遇告別了。

　　事實證明，他太樂觀了。2015年6月，謝秋曼回上海辦簽證。到派出所開戶籍證明時，戶籍警發(fā)現(xiàn)她長期在北京工作，給她開了一個單子，“你不符合社區(qū)公共戶的要求，遷出上海吧。”

　　她蹲在地板上痛哭不止，求警察網(wǎng)開一面?；蛟S出于憐憫，那個警察開了戶籍證明塞給謝秋曼。

　　控制戶謝東平得到的警方回復讓他大為光火。2015年5月，他去上海市虹口區(qū)一個派出所詢問孩子能否落戶，回答是否定的。“那一年之后能落嗎？”“一年之后你再來問。”

　　謝東平和這個警察大吵一架，旁邊的警察過來解圍，“政策一直在變，一年后誰也說不清楚。”

　　不管能不能說清楚，江冰焰必須接受這樣的事實：他辦了結(jié)婚儀式，但領(lǐng)不了結(jié)婚證。

　　按照要求，他首先要向上海市學生事務(wù)中心提交集體戶口延長托管申請材料：身份證、外省市居住證明、用人單位在職證明、用人單位為申請人繳納社保證明復印件、組織機構(gòu)代碼證復印件。因為單位在成都，部分材料江冰焰無法提供。“《通知》本來就不應(yīng)該發(fā)布。沒有《通知》，就不需要延長托管期。”江冰焰說。

　　托樓市，還是應(yīng)付考核？

　　現(xiàn)在還是控制戶的曾曉曉記得，在她媽媽籌劃著怎么幫自己遷戶時，有同學出了一個主意：“在上海買套房，所有的問題不就能解決了嗎？”

　　也就是在那個時期，“取消人才類集體戶，就是逼我們買房托市”的“陰謀論”在控制戶中廣為流傳。

　　“誰逼你們買房了，哪個文件里有這樣說？誰講你們是‘黑戶’了，政策上寫明白了是‘控制戶’！”孟言接受采訪時憤憤不平地對南方周末記者說。

　　孟言是上海市學生事務(wù)中心駐新華路派出所業(yè)務(wù)點僅存的兩名辦事員之一?！锻ㄖ烦雠_后，“延安西路900號”上落戶人員只出不進，來業(yè)務(wù)點辦事的人越來越少。

　　2010年，上海市學生事務(wù)中心搬離長寧區(qū)。由于打印戶籍證明需要使用長寧區(qū)公安分局的內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)，新辦公地點無法辦理，于是在新華路590弄一個居民小區(qū)內(nèi)設(shè)立了專辦“集體戶”事宜的業(yè)務(wù)點。

　　“以前來辦事的人多咧，那時候六個工作人員都忙不過來，哪有閑工夫和你說話？”孟言回憶，2013年，至少五萬人落戶于此，每天來辦事的人一直排到百米外的小區(qū)門口。

　　孟言相信，取消人才類“集體戶”是個便民的好政策，只是不可能十全十美，“執(zhí)行起來總會影響一小部分人”。

　　對人才類“集體戶”不滿的，還有集體戶所在街道派出所和區(qū)公安局。

　　駐新華路業(yè)務(wù)點設(shè)立以來，孟言一直在此處工作，常和新華路派出所的民警打交道。像居民換發(fā)身份證有比例的，學生事務(wù)中心沒換發(fā)，派出所就無法通過考核。“新華路派出所是先進啊，考核不過急死了。”

　　這種說法沒有得到新華路派出所負責延安西路900號專職民警的確認。她指著醒目的告示牌對南方周末記者說：“集體戶的事情，你都去590弄問。”

　　長寧區(qū)公安分局政治處工作人員表示，雖然延安西路900號歸長寧區(qū)管轄，但戶籍制度由上海市公安局統(tǒng)一制定，不宜由區(qū)公安分局接受采訪。

　　遷戶合法性存疑

　　中國社科院人口與勞動經(jīng)濟研究所副所長張車偉曾對媒體表示，集體戶口屬于臨時性的戶口類別，上海取消人才集體戶可能是今后整個公共服務(wù)均等化的實施以及戶籍制度改革的前奏，以便今后能夠更好地讓公共服務(wù)均等地覆蓋到所有的人。

　　他認為，社區(qū)公共戶口實際上還是戶籍管理的一個傳統(tǒng)的手段。對戶籍有效的管理，逐步讓外來人口納入到當?shù)氐纳鐓^(qū)管理當中去，和當?shù)鼐用裣碛型鹊墓卜?wù)，實現(xiàn)真正的公共服務(wù)均等化，是今后改革的方向。

　　這是規(guī)范有序城市管理的一部分，它既會帶來一定好處，同時也會有一些弊端。張車偉也看到了隱患：不應(yīng)該讓它成為限制人口流動或者市場配置人力資源阻礙的因素。

　　“但是如果公安部和上海市政府沒有出臺相應(yīng)的上位法和政策，上海市公安局要求人才類集體戶轉(zhuǎn)社區(qū)公共戶本身的合法性存疑。”長期致力于推動戶改的憲法學者王振宇告訴南方周末記者，公安局官網(wǎng)披露的信息顯示，《通知》屬于行政規(guī)范性文件，不愿轉(zhuǎn)社區(qū)公共戶的集體戶主可提起行政復議。

　　從戶改的角度看，便于遷徙是戶改的基本方向之一，上海的做法“很難說是一種進步”。上海社科院原副院長、上海市政府決策咨詢專家左學金對南方周末記者表達了類似觀點，“戶籍改革的方向應(yīng)該是逐步淡化而不是強化。”

　　行政法學者肖金明接受南方周末采訪時認為，《通知》的合理性、合法性都值得追問。

　　首先是合理性，“為什么一定要讓人才類集體戶轉(zhuǎn)？為什么一定要轉(zhuǎn)到和集體戶口相區(qū)別的社區(qū)公共戶？”肖金明認為，這目前還缺少一個令人信服的解釋。

　　其次是合法性與權(quán)限。他說，上海市公安局有權(quán)出臺規(guī)范性文件，但要有上級部門或所屬政府出臺的相關(guān)依據(jù)。從《通知》出臺后的實際情況看，《通知》不是簡單的戶口程序上的變動，而是通過戶口類型的轉(zhuǎn)變從而在事實上調(diào)整了戶籍利益。

　　“轉(zhuǎn)為社區(qū)公共戶帶來的種種不便，實際是削弱了戶籍權(quán)益，增加了戶籍義務(wù)。”肖金明認為，涉及人數(shù)眾多、利益變動復雜的戶籍政策，由上海市人大或市政府進行決策比較合適，“這個主意不應(yīng)該由公安部門來出，公安部門不適合作調(diào)整戶籍利益的決策。”

　　最后是程序問題。即便上海市公安局取得授權(quán)起草了《通知》，也應(yīng)該依法行政。肖金明說，按照依法行政的基本原則和行政決策的基本環(huán)節(jié)，公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定這五個程序必不可少。他說，公眾參與最重要的就是利益相關(guān)方的參與。但在實施過程中，曾曉曉在不知情的情況下變成“控制戶”。

　　南方周末記者試圖就上述相關(guān)問題聯(lián)系采訪上海市公安局等部門，截至發(fā)稿時未獲進一步消息。

　　政策出路在哪里

　　沒有人知道集體戶口延期托管在半個月后到期政策將如何變化，但李老實覺得這已經(jīng)不重要了。

　　找職能部門投訴、辦理延期托管、開戶籍證明，李老實已經(jīng)厭倦了證明自己是上海人。一個月前，一個集體戶打電話給他，請他幫忙解決孩子在上海的落戶問題。

　　李老實發(fā)了火，“我沒有孩子，我體會不到你的心情。過去兩年我的時間全部耗在這件沒有希望的事情上，我的人生都變成灰色了。”

　　“不用糾結(jié)，實在沒辦法你就繼續(xù)掛著，這兩年你不用急的，還能逼你走？”上海市學生事務(wù)中心楊姓負責人對南方周末記者說。

　　而上海市人才服務(wù)中心工作人員的說法卻不一致：“快想辦法遷走，就到今年年底了。”

　　負責政策制定的上海市公安局人口辦建議南方周末記者，咨詢上海市市民熱線。至于“控制戶”的實際人數(shù)，人才類“集體戶”設(shè)立單位、街道派出所、區(qū)公安分局工作人員都閉口不談“現(xiàn)在還剩多少人”。

　　2015年12月1日，南方周末記者向上海市公安局申請公開人才類“集體戶”滯留人數(shù)。次日收到答復稱，此申請“屬于咨詢，不符合《上海市政府信息公開規(guī)定》第二十一條規(guī)定的政府信息公開的申請要求，不適用于《上海市政府信息公開規(guī)定》”。

　　而針對該政策有無再次延期計劃等，上海市公安局人口管理辦公室告訴南方周末記者，根據(jù)市政府要求，不適宜公開。

　　等最后一批滯留“延安西路900號”的人遷走，上海市學生事務(wù)中心駐新華路派出所業(yè)務(wù)點就完成歷史使命了。孟言一直在等待這一天：“我是來一個勸一個，但轉(zhuǎn)不轉(zhuǎn)總歸是你自愿。不管什么政策下來，我就負責執(zhí)行。”

　　艾小樓認為自己與“轉(zhuǎn)不轉(zhuǎn)總歸你自愿”相距甚遠，他也厭倦了反復證明自己是上海人。今年8月，他把戶口遷到深圳。離開上海那天，他翻了《戶籍登記條例》，發(fā)現(xiàn)集體戶口原本就是臨時戶籍。“我一直以為我是上海人，原來我不是。”

　　謝東平的妻子堅決反對離開上海。國慶節(jié)后，謝試探著向房東提出辦理房屋租賃備案落社區(qū)公共戶，結(jié)果一家人被房東趕走。他找了新的房子，以辦居住證為名騙房東辦理了備案，終于落了社區(qū)公共戶。